周小川

  此文為周小川行長(zhǎng)在2016年3月11日全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議分組討論時(shí)的發(fā)言

  參加這一組討論，聽(tīng)了大家關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩和轉(zhuǎn)崗就業(yè)等方面的發(fā)言，很受啟發(fā)。大家提出了很多重要意見(jiàn)，非常值得研究。今天，我發(fā)個(gè)言，主要講講產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。

  消化過(guò)剩產(chǎn)能，特別是在消化過(guò)剩產(chǎn)能中如何保護(hù)好職工的利益，如何解決好轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)等問(wèn)題，是個(gè)非常重要的問(wèn)題，也是非常復(fù)雜和綜合的問(wèn)題。無(wú)論是從政協(xié)雙周座談會(huì)，還是國(guó)務(wù)院制定經(jīng)濟(jì)政策包括研究結(jié)構(gòu)性改革情況看，都很重視這個(gè)問(wèn)題。

  我想和大家討論兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是過(guò)剩產(chǎn)能是怎么產(chǎn)生的，今后能否減少再發(fā)生嚴(yán)重過(guò)剩產(chǎn)能的情況，從而減少調(diào)整的痛苦；二是在當(dāng)前化解過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中，有哪些政策性問(wèn)題應(yīng)該加以重視、研究解決好。就這兩個(gè)問(wèn)題談一點(diǎn)看法。

  一、關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩的形成

  從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律講，由于技術(shù)的發(fā)展、社會(huì)的變化以及需求的變化，產(chǎn)能的利用率狀況肯定是不斷變化的。有些產(chǎn)能在投資時(shí)是很有用的，但過(guò)一段時(shí)間可能就在技術(shù)上過(guò)時(shí)了，再過(guò)一段時(shí)間就變成過(guò)剩的了，需要消化。現(xiàn)在的職工也很難像以往那樣學(xué)一門(mén)本事，就能干一輩子，中間可能需要轉(zhuǎn)崗、再培訓(xùn)，以適應(yīng)社會(huì)的快速變化。特別是，最近二三十年，技術(shù)和社會(huì)的演變非常之快，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，過(guò)剩產(chǎn)能的出現(xiàn)并不奇怪。

  但是，有些過(guò)剩產(chǎn)能是由于我們政策、體制上的原因和對(duì)市場(chǎng)規(guī)律把握得不好造成的。首先，產(chǎn)能過(guò)剩在很大程度上與價(jià)格扭曲有關(guān)。有些行業(yè)上項(xiàng)目時(shí)，大家都表現(xiàn)得非常積極，這很可能是因?yàn)閮r(jià)格有問(wèn)題。價(jià)格有問(wèn)題也可能是稅收有問(wèn)題間接造成的。不妨舉個(gè)例子，上世紀(jì)80年代末期90年代初，紡織能力過(guò)剩，后來(lái)不得不通過(guò)砸錠子來(lái)處理產(chǎn)能過(guò)剩。其中第一個(gè)原因就是因?yàn)閮r(jià)格扭曲，使大家一度覺(jué)得這個(gè)行業(yè)利潤(rùn)非常高，有些資金就可以投資辦廠(chǎng)。那個(gè)時(shí)候，大量涌現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中在紡織行業(yè)。后來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家的分析認(rèn)為，造成紡織產(chǎn)能過(guò)剩的一個(gè)原因是關(guān)稅政策存在扭曲，稱(chēng)為有效關(guān)稅稅率出了問(wèn)題：化纖顆粒的關(guān)稅非常低，而抽紗產(chǎn)品的關(guān)稅過(guò)高。這樣就人為導(dǎo)致國(guó)內(nèi)成品價(jià)格偏高、生產(chǎn)的附加價(jià)值顯得很高、利潤(rùn)空間非常大，造成一種可以盈利的假象，吸引了大量投資。隨著我國(guó)貿(mào)易政策的改革、關(guān)稅扭曲的消失，后來(lái)發(fā)現(xiàn)該行業(yè)根本就沒(méi)有多大盈利空間。現(xiàn)在，這類(lèi)扭曲也還是存在的。

  第二個(gè)是環(huán)境成本。環(huán)境成本問(wèn)題其實(shí)也是一種價(jià)格扭曲。理論上，如果有污染，首先得把污染治理打入成本，對(duì)污染物進(jìn)行處理；如果有碳排放的話(huà)，得要為碳排放承擔(dān)代價(jià)，所謂碳配額的做法就是要求排放者先購(gòu)買(mǎi)這個(gè)配額，把代價(jià)計(jì)入成本和價(jià)格加以吸收。如果沒(méi)有吸收環(huán)境成本，價(jià)格就會(huì)失實(shí)，企業(yè)就會(huì)覺(jué)得這個(gè)行業(yè)的利潤(rùn)挺高，投資就會(huì)增加，產(chǎn)能相應(yīng)增加，最終會(huì)產(chǎn)能過(guò)剩。以后對(duì)環(huán)境的要求一提高，對(duì)環(huán)境污染的罰款一增加，許多企業(yè)就會(huì)做不下來(lái)了，產(chǎn)能過(guò)剩就會(huì)暴露。

  第三，還有一類(lèi)產(chǎn)能過(guò)剩跟貿(mào)易政策有關(guān)系。有些產(chǎn)能在投資時(shí)就是瞄準(zhǔn)出口市場(chǎng)的，比如光伏電源產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，這些產(chǎn)品的價(jià)格偏高，當(dāng)時(shí)是接受不了的，所以主要是依賴(lài)出口。一旦國(guó)際貿(mào)易出現(xiàn)爭(zhēng)端，歐洲、美國(guó)針對(duì)中國(guó)進(jìn)行反傾銷(xiāo)，這些行業(yè)就會(huì)產(chǎn)能過(guò)剩。因此，一方面在投資的時(shí)候，就要對(duì)國(guó)際市場(chǎng)有充分估計(jì)；另一方面在全球貿(mào)易政策上，要強(qiáng)調(diào)不能出現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)主義，不得濫用貿(mào)易救濟(jì)措施，否則就會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家包括中國(guó)帶來(lái)不利影響。

  此外，從金融工作來(lái)講，過(guò)去有很多商業(yè)銀行在貸款導(dǎo)向方面、行業(yè)方面研究薄弱，業(yè)務(wù)過(guò)于粗放。如果是國(guó)家鼓勵(lì)的行業(yè)，銀行就貸款，貸款出現(xiàn)問(wèn)題也不是銀行的錯(cuò)；如果是國(guó)家禁止的行業(yè)，比如“兩高一資”行業(yè)，那就一概不能貸?！皟筛咭毁Y”其實(shí)覆蓋面很大，中間有一些細(xì)分的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力還是較強(qiáng)的，但國(guó)家既然給這些行業(yè)“戴帽子”了，反正就不能貸款，也不能發(fā)債，不能上市融資。所以，有些金融工作還是比較粗的，不能夠真正承擔(dān)責(zé)任，抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化。隨著經(jīng)濟(jì)周期發(fā)展，之前如對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)支持較多，有些問(wèn)題等到發(fā)現(xiàn)已為時(shí)偏晚。事后需要產(chǎn)能調(diào)整時(shí)，銀行反而會(huì)產(chǎn)生大量的不良資產(chǎn)，自身也深受其苦。

  當(dāng)然，某些行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩也與需求方變化有關(guān)系。我國(guó)投資占GDP比重一度過(guò)大，需求比較多，導(dǎo)致對(duì)鋼材、水泥需求量過(guò)大，當(dāng)需求下降后，這些行業(yè)就會(huì)產(chǎn)能過(guò)剩。這種周期性波動(dòng)，在其他許多國(guó)家也存在，但我國(guó)較突出。

  總之，產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜，是個(gè)綜合性很強(qiáng)的問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究。通過(guò)研究，希望每過(guò)一個(gè)階段，我們都能從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，少犯重復(fù)性錯(cuò)誤，也使我們的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革搞得更好。

  二、關(guān)于過(guò)剩產(chǎn)能的化解

  第一，剛才大家講了很多應(yīng)對(duì)政策，我很受啟發(fā)。金融界也非常重視對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究，提出各種政策建議。首先，職工的基本福利保障特別是養(yǎng)老、醫(yī)療的保障體系的有效性非常重要。這涉及勞動(dòng)就業(yè)的靈活性大小，涉及如果需要去產(chǎn)能，職工能否順利解決轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)的問(wèn)題。我們一直認(rèn)為養(yǎng)老金的改革是個(gè)非常重要的問(wèn)題，過(guò)去有些問(wèn)題就發(fā)生在這個(gè)環(huán)節(jié)。養(yǎng)老體制改革如果搞得好，痛苦就會(huì)少。歷史上，我們也有做得不夠的地方?；叵肫饋?lái)，黨的十四屆三中全會(huì)就提出要建立“三支柱”型的養(yǎng)老保障體系，即社會(huì)統(tǒng)籌、個(gè)人賬戶(hù)和商業(yè)性保險(xiǎn)，但這么多年來(lái)，我們現(xiàn)收現(xiàn)付在保障體系所占的比例仍然相當(dāng)高，使得養(yǎng)老金交付比例過(guò)高。這個(gè)比例過(guò)高并不是說(shuō)養(yǎng)老金使用得不合理，而是說(shuō)現(xiàn)在的人還承擔(dān)著過(guò)去中老職工的養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)。

  其次，我們養(yǎng)老金賬戶(hù)的可攜帶性還是不夠的，即如果換工作需要換城市、換省份，攜帶養(yǎng)老金不夠靈活方便。改革方向不是簡(jiǎn)單地搞大一統(tǒng)、全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這樣未必適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情。類(lèi)似地，還有醫(yī)療的問(wèn)題。如果醫(yī)療能更多依靠醫(yī)療保險(xiǎn)，同時(shí)不管崗位怎么換，都可攜帶，這將有助于解決再就業(yè)問(wèn)題。剛才大家提到，在有些以資源型生產(chǎn)為主的城市，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整從而涉及職工更換崗位時(shí)，如果養(yǎng)老、醫(yī)療保障能夠順利銜接，將是很有幫助的。

  第二，香港委員提到再就業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)確實(shí)非常重要，通過(guò)培訓(xùn)能夠?qū)ふ?、適應(yīng)新的就業(yè)崗位。如果一味地想延緩過(guò)剩產(chǎn)能的調(diào)整，是不現(xiàn)實(shí)的，必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，找準(zhǔn)方向。同時(shí)，公共資源特別是財(cái)政要有一部分資金用于支持轉(zhuǎn)崗和新技能的再就業(yè)培訓(xùn)。就再就業(yè)培訓(xùn)大方向來(lái)講，服務(wù)業(yè)未來(lái)會(huì)有越來(lái)越多的就業(yè)機(jī)會(huì)。最近幾年，服務(wù)業(yè)的比重發(fā)生了比較大的變化。2011年，我國(guó)服務(wù)業(yè)占GDP的比重只有43%，2015年已達(dá)到50.5%，4年時(shí)間提高了7個(gè)多百分點(diǎn)。這個(gè)趨勢(shì)仍在持續(xù)，表明未來(lái)服務(wù)業(yè)方面有大量就業(yè)機(jī)會(huì)。服務(wù)業(yè)有各種不同行業(yè)，不是都屬于簡(jiǎn)單勞動(dòng)，有相當(dāng)一部分需要高技能。一部分服務(wù)業(yè)在準(zhǔn)入上仍存在“玻璃門(mén)”、“旋轉(zhuǎn)門(mén)”以及行政審批等問(wèn)題，存在發(fā)展和吸收就業(yè)上的限制。

  第三，從社法委和法治的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)破產(chǎn)法的執(zhí)行以及破產(chǎn)程序中的重組效率比較低。一提到破產(chǎn)，有人就覺(jué)得是強(qiáng)制企業(yè)關(guān)門(mén)，但實(shí)際上，破產(chǎn)首先是對(duì)經(jīng)營(yíng)失敗或市場(chǎng)變化后的一種保護(hù)，有利于資源再配置。另外，破產(chǎn)法程序也是一個(gè)比較規(guī)范和方便的重組過(guò)程，破產(chǎn)重組可以調(diào)整債權(quán)人和股權(quán)人之間的關(guān)系，從而有利于企業(yè)的有效重組。破產(chǎn)程序可以對(duì)已有的債務(wù)加以處置，債權(quán)人委員會(huì)達(dá)成一致以后，如果覺(jué)得企業(yè)有重組、未來(lái)有生存的機(jī)會(huì)，矛盾就比較容易按程序調(diào)解。其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通過(guò)破產(chǎn)處理的案子是我國(guó)的幾十倍甚至幾百倍，這表明我們依靠法制的正式渠道在解決產(chǎn)能過(guò)剩和企業(yè)重組問(wèn)題方面，依然任重道遠(yuǎn)。

  第四，推進(jìn)貿(mào)易政策改革，包括加強(qiáng)全球政策協(xié)調(diào)，非常重要。從全球分工來(lái)講，任何國(guó)家都有自己的比較優(yōu)勢(shì)，在有比較優(yōu)勢(shì)的環(huán)節(jié)，一國(guó)的產(chǎn)能是可以過(guò)剩的，過(guò)?？梢猿隹冢灰阌懈?jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然，如果沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力還產(chǎn)能過(guò)剩，就只能自我壓縮了。有些國(guó)家和地區(qū)可以在某些產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)出競(jìng)爭(zhēng)力，從而實(shí)現(xiàn)大量出口，同時(shí)本國(guó)短缺的商品就可以進(jìn)口。所以，貿(mào)易政策的全球協(xié)調(diào)和我們自身的貿(mào)易政策改革是非常重要的。換言之，不能簡(jiǎn)單化地以產(chǎn)能是否超出國(guó)內(nèi)需求來(lái)衡量產(chǎn)能配置的合理性。

  第五，剛才聽(tīng)張明森委員發(fā)言，說(shuō)到國(guó)有企業(yè)在勞動(dòng)用工、激勵(lì)機(jī)制和吸收再就業(yè)方面還存在這么多僵硬的政策，有些出乎意料。我們知道過(guò)去的確存在很多僵硬制度，沒(méi)想到改革這么多年了，國(guó)有企業(yè)還有這么多“老掉牙”的政策。確實(shí)要順應(yīng)市場(chǎng)變化，對(duì)過(guò)時(shí)的規(guī)定進(jìn)行大幅度清理，就像國(guó)務(wù)院清理行政審批一樣，這也應(yīng)是國(guó)有企業(yè)改革總體方案中的一部分。

  第六，從金融行業(yè)角度來(lái)講，去產(chǎn)能和去杠桿是相互聯(lián)系的。我國(guó)的杠桿率偏高，社會(huì)總債務(wù)率偏高，其中相當(dāng)大部分表現(xiàn)在工業(yè)企業(yè)債務(wù)融資偏高，即工業(yè)企業(yè)股本偏少、貸款和債券融資偏多。杠桿偏高，就會(huì)造成調(diào)整難，因?yàn)閭鶛?quán)、債務(wù)人之間協(xié)調(diào)難度更大。因此，如果能夠更好地發(fā)展直接融資、降低債務(wù)杠桿，在一定程度上也能使未來(lái)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)重組變得更容易一些。

  今天，我借大家討論這個(gè)題目的機(jī)會(huì)，跟大家交換一下意見(jiàn)，互相交流?？傊?，如何能夠更好地解決過(guò)剩產(chǎn)能調(diào)整以及調(diào)整過(guò)程中職工利益和再就業(yè)的問(wèn)題，很值得研究。希望將來(lái)與委員們繼續(xù)交流，并期待大家提出更多更好的意見(jiàn)。